刘  珂   曹怡骏   钱卓颖

       2020年5月28日，十三届全国人民代表大会第三次会议正式通过我国首部民法典，2021年1月1日起施行。《民法典》第359条第1款“建设用地使用权的续期”规定“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。”此规定一出，立即引发大众热议。

       事实上，青岛、深圳、温州等地都曾发生过土地使用权到期后如何续期的问题。其中影响较大的就是2016年温州部分20年住宅建设用地使用权到期需支付房价总额三分之一续期费用的事件，相关报道还曾在朋友圈引发广泛转载，争议不断。

        为此，笔者拟就《民法典》第359条第1款实行后住宅建设用地使用权续期相关问题作尝试性分析。

       在《民法典》出台前，现行法律、行政法规对住宅建设用地使用权续期问题，主要散见于《物权法》、《土地管理法》及其实施条例、《城市法国地产管理法》以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。具体规定整理如下：

        即便阅读其文字表述，也不难看出上述规定的不同乃至一定矛盾之处。这些不同或者矛盾之处主要体现在：

       1.续期启动：自动续期OR申请报批续期？

       《物权法》第149条第1款所谓的“自动续期”是指：住宅建设用地使用权的续期不需要当事人向相关政府部门申请、批准，就可以自动延长。[1]

        而《土地管理法》及其实施条例、《城市房地产管理法》以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》相关规定所持的“申请报批续期”是指：土地使用权使用期限届满后，土地使用者需要（于届满前一定时间内）申请续期，申请经批准后方可续期；如土地使用者未申请或申请未被批准的，则其土地使用权由国家无偿收回。

       2.续期费用缴纳及标准：无偿续期OR有偿续期？

       如上表所示，《物权法》规定“自动续期”，但并未明确住宅建设用地使用权续期是否有偿的问题，也并未提及续期需要重新签订土地出让合同。《土地管理法》及其实施条例同样未明确续期费用标准和是否需要签署土地出让合同的问题。但《城市房地产管理法》以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》则规定：续期时应重新签订土地出让合同，缴纳土地出让金后方可续期。

       上述法律、行政法规规定的不同、矛盾最直接的影响，就是导致了各地有关住宅建设用地使用权续期的不同处理方案。本文整理了北京、上海、浙江、江苏、广东五地的地方性法规或地方政府规章，具体如下表所示：

       《民法典》第359条第1款规定：“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。”那么该款规定施行后，对上述现行规定会产生什么影响呢？

       根据《民法典》该款规定，住宅建设用地使用权续期费用的缴纳或减免，依照法律、行政法规的规定办理。故地方性规定中与法律、行政法规不一致的，不再适用；同时，根据《立法法》第72条、第82条规定，地方性法规可“根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”，但不得与“宪法、法律、行政法规相抵触”，地方政府规章“可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规”，“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”。

       《民法典》作为由全国人大通过的法律，《土地管理法实施条例》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》属于由国务院通过的行政法规，根据《立法法》第88条规定，法律的效力高于行政法规。故此，在《民法典》施行后，住宅建设用地使用权的续期问题不再适用《土地管理法实施条例》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定。

       根据《民法典》第1260条规定，民法典施行后，《物权法》同时废止。但就《土地管理法》、《城市房地产管理法》而言，《民法典》与前述两法均属于由全国人大或全国人大常委会审议通过的法律，在法律位阶上相同。尽管《民法典》属于由全国人大基本法，《土地管理法》、《城市房地产管理法》属于普通法，但除基本原则外，《立法法》并未区别基本法与普通法的法律效力区别。同时通说认为，《民法典》属于一般法，而《土地管理法》、《城市房地产管理法》是土地、房地产领域的特别法，因此，在法律适用上，是否应当优先适用民法典的该款规定，存在争议。

        对此，笔者认为：土地使用权分为国有土地使用权和集体土地使用权，《民法典》语义下建设用地使用权即是国有土地使用权的类型之一；同时，建设用地使用权又可分为住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权。故就住宅建设用地使用权这一事项而言，《民法典》的该款规定是新的特别规定，而《土地管理法》、《城市房地产管理法》的规定是旧的一般规定。根据《立法法》第92条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”[2]故此，在住宅建设用地使用权续期为自动续期还是申请报批续期的问题上，民法典的该款规定应当具有优先适用的效力，即自动续期；在“自动续期”的前提下，相关法律、行政法规有关住宅建设用地使用权续期需要通过申请并获得批准的规定，因与《民法典》的特别规定存在不一致而不再适用。然而在不需要申请、报批的前提下，住宅建设用地使用权续期的续期费用如何缴纳，以及续期费用标准如何、减免因素考量等问题，仍有待明确。

       《民法典》并未提及溯及力问题。根据《立法法》第93条确定的“法不溯及既往”原则，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。由此可知，就《民法典》的该款规定而言，确定其溯及力主要涉及两个问题：1.该条款是否是为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益；2.该条款是否为特别规定。

       笔者认为：第一，从立法目的和立法效果看，该条款出台前，对于是否需要土地使用者申请、获批后方可续期还是自动续期的问题，由于不同法律、行政法规的规定不一致而存在不同处理；而该条款出台后，明确了住宅建设用地使用权自动续期，同时又给相关续期费用的减免留下了“窗口”，因此属于“为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益”而作的规定；第二，从条款本身看，如前所述，该条款系《民法典》就住宅建设用地使用权续期这一事项所作的特别规定。因此，该条款具有溯及力。

       也正因其具有溯及力，且为有关住宅建设用地使用权续期的强制性规定，故在《民法典》施行前所签署的《国有土地使用权出让合同》中如设有排除自动续期等性质的条款的，可能因违反法律规定而无效。

       尽管《民法典》第359条第1款规定“自动续期”，但对于“自动续期”如何实现“自动”以及在“自动”的前提下如何确定续期费用、费用如何缴纳等问题，仍有待明确。

       1.续期费用的标准

       2016年12月23日，国土资源部在召开《自然资源统一确权登记办法（试行）》新闻发布会时曾表示，可以采用“两不一正常”的过渡性办法处理，即不需要提出续期申请、不收取费用，正常办理交易和登记手续。而此次《民法典》第359条则明确：续期需要缴纳费用，但费用标准以及减免条件等问题，依照法律、行政法规的规定办理。

       关于住宅建设用地使用权期满后续期费用标准的问题，目前有以下几种观点：

       目前，第三种观点具备较为广泛的支持基础。

       同时，鉴于我国目前正在推进房产税立法，届时很可能将房产税和住宅建设用地使用权续期费用的缴纳以及标准问题结合起来全盘考虑。

        2. 续期费用如何缴纳？

       “自动续期”意味着无需申请、无需审批。在此前提下，续期费用如何缴纳成为了一个新的问题。对此，有人提出重新签订土地出让合同。但一旦要求重新签订土地出让合同，那么行政层面的申请、审批等手续则在所难免，也就毋谈“自动续期”了。

       既然“自动续期”规则下无需重新签订土地出让合同，那么使用者何时缴纳续期费用就成了一个新的问题。按照1999年7月20日财政部、国土资源部、建设部《关于印发<已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定>的通知》（[1999]113号）规定，已购公有住房和经济适用住房上市出售时，由购房者按规定缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款。购房者缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款后，按出让土地使用权的商品住宅办理产权登记。

        因此，住宅建设用地使用权的续期费用缴纳也可以参照上述规定，在期限届满后，对自住的房主可以暂时不要求申请续期；但当其转让、抵押或出租房屋时，需要补交续期费用，才能办理相应的登记手续。这样一来，既能满足老百姓对于“自动续期”的期待，又能在一定程度上鼓励房主补交续期费用以便后续房屋交易。

        “自动续期”是否等于“永久续期”？这不仅是民法学者一直争论不休的问题，也是住宅建设用地使用权续期制度中的关键问题。反对者认为：永久续期将与土地所有权发生一定的冲突，且永久续期会在一定程度上导致国家调控土地资源的能力减弱、加剧资源的不平衡分配。[3]支持者则认为“住宅建设用地使用权自动续期的核心价值，就在于住宅建设用地使用权通过自动续期，而成为一个一次取得即永久享有的用益物权”。[4]

       但不论支持者还是反对者均认可：对于住宅建设用地使用权不足70年的，应当自动续期至70年。至于70年住宅建设用地使用权期限届满后，是否还可以适用“自动续期”规则，则有待后续法律、行政法规的规定出台。

注：

[1] 王利明：《住宅建设用地使用权自动续期规则》，载《清华法学》2017年第2期。

[2] 根据我国《宪法》第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”

[3] 同注1。

[4] 杨立信：《中国物权法研究》，北京：中国人民大学出版社，2018年，第52页。