论我国行政公益诉讼的原告资格
[内容摘要] 为了遏止公共利益遭受损害无法得到有效救济日益加重的趋势，建立行政公益诉讼的呼声越来越高。但公益诉讼制度的建立与传统原告资格理论存在矛盾。本文通过分析我国行政公益诉讼原告资格的现实困境，在借鉴西方国家做法的基础上，探讨公益诉讼原告的范围、标准。
[关键词] 行政公益诉讼 原告资格 原告资格的确定
随着法治进程的加快，人权理论的发展，人们的维权意识日益增强。近年来，因公益受损而诉诸法院的案件逐渐增多，严正学状告椒江区文体局怠于履行法定职责一案是见诸媒体的第一起公益行政诉讼，此外还有金奎喜诉杭州市规划局违法规划案，施建辉、顾大松诉南京市规划局违法审批案，葛锐诉郑州铁路分局如厕收费案等。这类诉讼大多以起诉被驳回甚至不予受理而告终。究其原因，立法上不承认公益诉讼类型。在诉讼中只有直接利害关系人才有诉的资格。行政公益诉讼制度的缺失，行政公益诉讼原告资格的空白，使大量侵损公共利益的行政行为封存于法治真空。随着经济的发展，政府职能的扩张，行政自由裁量权的膨胀，这种真空现象必将愈发明显而广遭质疑。为此，确立行政公益诉讼原告资格势在必行。
一、行政公益诉讼与原告资格
所谓行政公益诉讼简言之是指针对侵害公共利益的行政行为提起的诉讼。具体而言是指有关国家机关、社会团体和公民个人认为行政机关或法律法规授权的组织所实施的行政行为侵害了公共利益，以维护公共利益为目的依法向人民法院起诉，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动。[③]它作为一种特殊的公共权利保护方式，是相对行政私益诉讼而言的，并具有两个显著特点：1、提起行政诉讼的当事人同被诉行政行为无法律上的直接利害关系，他们依据法律授权，以自己的名义提起诉讼。2、诉讼的目的往往不是为了个案救济，而是为了维护公共利益，原告的诉讼主张所指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。公益诉讼的这两个重要特征使得其在原告资格的认定问题上与传统理论出入较大，也注定公益诉讼制度的建立必须面对如何认定原告资格这一障碍。
古罗马法谚“没有原告就没有法官”正道出了原告在诉讼程序中的作用，可以说原告是诉讼程序的发起者或启动者，但并非任何人都可以成为任何诉讼程序的原告，而是受到原告资格理论的限制。根据《布莱克法律大辞典》的经典解释，“原告资格是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益。其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。”[④]
即是说，按照传统的诉讼当事人理论，只有那些自身权益受到损害或威胁的人才有资格获得救济，其余任何人在法院面前都没有这种必要的资格，这便是所谓的“直接利害关系”原则。在19世纪的英国，“除非某个人有着自己的个人冤情，否则法院是不愿让任何人跨进自己的大门的，一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法的权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉”。[⑤]而在1940年以前的美国，法院也拘泥于所谓的“法律上的权利”原则，除非原告能证明其法律上保障的权利已经或正在遭受侵害，否则欠缺原告适格。
二、我国行政公益诉讼原告资格的现实困境
我国《行政诉讼法》第2 条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第41 条规定：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；《行诉若干解释》第12 条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。从上列的法律条款可以看出，1989 年通过的《行政诉讼法》与2000年发布的《行诉若干解释》在原告资格的规定上已发生了变化，判断标准从过去的“认为侵犯其合法权益”转变为如今的“有法律上利害关系”。但这样的规定仍然使行政公益诉讼在原告资格上受阻。因为目前的原告需具备以下三个条件：一是与被诉行政行为有行政法上的利害关系；二是认为自己的合法权益受到损害；三是自己的合法权益已受到侵害。[⑥]
另外，虽然《行诉若干解释》对行政诉讼原告资格事实上的扩大做出了贡献，但对“法律上利害关系”也并无统一的权威性解释。对其是限于法律上明确要求保护的利害关系，还是包括法律上应该予以保护的利害关系；是仅指直接的法律上利害关系，还是包含间接的法律上利害关系，以及“间接”如何界定等等问题，目前学理界尚无定论。加之公民、法人及其他组织的权益与公益的关系缺乏法律上的认识，因此对侵犯社会公共利益和国家利益的具体行政行为，公民是否与之具有“法律上利害关系”；若无法律上利害关系，如何对其提供法律上的救济，仍处于真空地带，缺失有效的制度规范。
三、行政公益诉讼原告资格的法理基础
原告诉讼资格的拓展，不仅是解决现实矛盾的需要，而且也有深刻的法理依据。
第一，公益诉讼原告资格的确立符合“有权利必有救济”的法治主义原则要求。随着国家对社会生活的全面介入，在行政管理实践中，公民权利遭受行政权的不法侵害实属难免。面对强大的行政权，若缺少完善的司法救济渠道，公民的权利是不能想象的。而在传统诉讼理念下，这种救济渠道至少是不畅通的。例如，“假设政府机关不批准某公司排放有害气体，或不允许其用有毒物质作食品着色剂，在这种情况下，该公司明显具备与行政机关进行争讼的资格。但是，如果给予了许可，个人就很难获得向法庭申诉行政机关的违法决定的机会，使自己应有的呼吸清新空气和享用纯净食品的法律权利受到侵害。也就是说，传统的适格理论建立在与生俱来的偏见上，在这套理论下，对个人或集体享受的经济利益大开方便之门，与此同时对公众或大部分公众‘零散性’的利益给予不当的区别对待。”为了“纠正这种严重的不公平现象”，“近年来，许多国家为纠正公共性不正当行为，倾向于同时赋予私人以提出诉讼的权利，不强调适格理论。”[⑦]
第二，诉讼信托理论解决了适格原告在提起行政公益诉讼中出现的实体权利与程序权利之间相脱离的矛盾问题。诉讼信托理论认为当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，于是，国民将自己的一部分诉权也托付给国家。但国家作为众多机关的集合体，不可能亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给检察机关或其他机关，由这些机关代表国家提起诉讼。当然，如果国家机关没有依职权向法院起诉，任何一个公民均可依公共信托的理论向法院提起诉讼，以保护信托的财产。该理论使当事人范围从传统的直接利害关系人扩展到非直接利害关系人，即非利害关系人可以基于实体权利人的信托而享有程序意义上的诉权，以自己的名义提起诉讼并承担程序意义上的诉讼结果。
第三，确立行政公益诉讼原告资格，有利于达成原告资格的设立初衷。根据诉讼法学理，原告资格设立的目的在于防止滥诉，节约司法资源，降低纠纷解决的成本，维护正常的司法程序，维持各种社会关系的稳定。而行政公益诉讼的特点之一在于，原告与行政行为的关系不限于“法律上的利害关系”，这无疑放宽了对原告资格的限制。在某些学者看来，这将造成诉讼法领域内的混乱，严重破坏了正常的司法秩序，容易引发滥诉等情形，易造成司法资源的极大浪费。但若凭此就缺失行政公益诉讼原告资格，而放任行政机关恣意侵犯公益的行为更不可取。试想，法院每当以原告与行政行为无“法律上的利害关系”为由驳回起诉，若起诉人因不服再不断上诉，当上诉驳回后，由别人就相同事件再诉诸法院，如此反复，不仅浪费司法资源，还有损社会正义。因此，以回避的态度对待行政公益诉讼原告资格的确立，有害无益。相反，正确合理的界定之，才是可取之道，不仅能有效防止滥诉，还可以保证诉讼的严肃性。
四、行政公益诉讼原告资格之域外考察
纵观世界，许多西方发达国家已确立行政公益诉讼原告资格，虽然他们在理论和制度设计上不尽相同，但实践证明它们均为侵害公益的行政行为提供了法律上有效的救济途径。
（一）美国的私人检察总长理论
私人检察总长理论，是美国联邦第二上诉法院在审理纽约州工业联合会诉伊克斯案件中，针对被告有关原告没有起诉资格的主张而发挥的理论。[⑧]根据该理论，在没有可能受司法裁判的实际争端存在的时候，国会不能授权任何人提起诉讼，以决定法律是否违宪或官吏的行为是否越权。但是，尽管宪法包含了有关原告资格的规定，国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来没有的原告资格。即便有关个人没有通常所要求的那种直接利害关系，法律赋予他们的资格仍然有效。[⑨]简言之，就是当公民基于维护公共利益的目的而起诉与之没有任何利害关系的行政行为时，可以请求检察总长批准他使用“私人检察总长”身份。依此，是否与被诉具体行政行为具有利害关系，不再是限制起诉人成为行政公益诉讼原告资格的条件。只要是基于维护公益目的，任何人均可通过国会授权取得“私人检察总长”身份，将侵害公益的行政行为诉诸法庭。而经过国会法定授权的检察总长享有该项权利则是不言而喻的。
（二）德国的公益代表人诉讼
在德国，由公益代表人对侵犯公共利益的行政行为提起诉讼。《联邦德国行政法院法》专门规定了“公益代表人”制度，其中第35条第1 款规定：在联邦行政法院中设有1 名检察官。为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中除纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭案件外的任何诉讼。第36 条第1 款规定：根据州政府法规中规定的准则，高等行政法院及行政法院内各设1 名公益代表人。可一般或就特定案件，授权于该代表，代表州或州机关。[⑩]简言之，分别由联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官充任联邦、州和地方的公益代表人，可以独立提起或参与联邦最高行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。
（三）日本的民众诉讼理论
日本《行政案件诉讼法》将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。前两种是以保护国民的个人利益为目的的主观诉讼，后两种是以维护客观的法秩序为目的的客观诉讼。日本的“民众诉讼”[11]即是行政公益诉讼的一种形态。由于传统理论认为公民由公益所得的间接利益不是法的利益，而是法之利益的“反射利益”，并不认同公民个人可就其在公害事件中所受损害提起行政诉讼。但随社会公益侵害日趋恶化及行政权力在公共管理方面的不力，日本不得不就原告资格问题做出让步。“法律上被保护的利益说”基本成为学界通说，“值得保护的利益说”亦被一部分人接受。在判例上，最高裁判所所称的“法律上利益者”实指法律上被保护的利益，而下级法院则进一步发展出“值得保护的利益说”，大大扩充了实践中原告资格的范围。
五、我国行政公益诉讼合理原告资格的确定
（一）行政公益诉讼合理原告资格确定的标准
反思我国行政诉讼原告资格现状及其原因，要确定行政公益诉讼原告资格，其标准应当明确。
在行政诉讼中，要想成为适格的原告，前提条件是作为起诉对象的行政行为必须具有可诉性。某一个行政争议只有在行政诉讼法规定的受案范围之内，才具有“司法争端”的性质，否则它还只是停留在一般的“行政争端”的水平上，那就不存在什么原告资格的问题了。行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊类型，其在原告资格的确定中，也存在着这样一个前提条件，即侵害社会公共利益的行政行为要属于法院的受案范围，这也可以避免滥诉的可能性。
其次，在主观方面，行政公益诉讼的适格原告，必须是认为一定的行政行为侵害公共利益，以维护公共利益为目的依法向人民法院提起诉讼。所谓公共利益是指国家组织所代表的整体利益，“国家组织所代表的整体利益, 在形式或实质上其所辖区域内全体社会成员的共同利益。国家组织的整体利益往往又被称为公共利益。”[12]在具体形态上它包括各种资源利益、公有财产利益以及各种环境利益等, 它具有受益主体广泛性、特定性以及间接性的特征, 一般无从知晓受益人的数量以及受益人具体受益多少。
第三，公共利益受到损害并不一定是既成事实，也包括对未来可能发生而尚未发生的侵犯的认识。公益诉讼的一个重要特点是其显著的预防性。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，亦可提起诉讼，要求法院判令由违法行为人承担相应的法律责任。
（二）行政公益诉讼合理原告资格确定的范围
公益诉讼的标的或者公益诉讼保护的内容是国家和社会公共权益。公共权益在主体上是整体的而不是局部的权益,在内容上是普遍的而不是特殊的权益。[13]由于国家、社会、公民、法人和其它组织都是公共权益的受益主体，因此，当公共权益受到侵害时，应该使受到侵害的主体通过诉讼获得救济。所以，公民、社会团体即社会的代表和检察机关即国家的代表都应该是公益诉讼的原告。因此，公益诉讼原告的范围是公民、社会团体和检察机关。
在我国，行政公益诉讼原告范围不仅具有理论上的正当性,还有制度层面上的合理性。
第一，公民。我国《宪法》第2 条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”这里的一切途径自然包括诉讼救济途径。《宪法》第41 条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”所以，任何公民都有提起公益诉讼的权利。
第二，团体诉讼。为了维护公民和法人以及其它组织而成立的合法社会团体，应该被赋予公益诉讼的原告的资格。随着行政权从国家专属逐步向社会分化和转移，社会中介组织在对公权力的监督中发挥着愈来愈重要的作用，由具有一定社会公共职能的社会团体和组织提起行政公益诉讼，在行政法治发达国家非常普遍。[14]在我国，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，行政权的分化和社会中介组织的建立正逐步展开。并且由于行政公益诉讼往往涉及的人数众多，众多的诉讼主体事实上不可能全部参加庭审活动。因此由具有公职的团体、组织提起行政公益诉讼，为全部的诉讼行为，既可顺利解决纠纷，又符合诉讼经济原则。虽然,由普通公民提起行政公益诉讼还具有及时、快捷的优点，一旦发现违法的行政行为侵犯了公共利益，公民即可以启动诉讼程序。但是由于诉讼活动费时、费力且不会给原告带来直接的利益增加，因而对个人来说，成本较高，较难坚持到底。因此长远来看，随着市场经济的进一步发展，政府职能的根本转变，社会性组织必将在社会生活中扮演重要的角色，在维护公共利益方面将会有较大的发展空间，赋予其行政公益诉讼的诉权将会发挥比普通公民更为强大的作用。
第三，检察院。由检察机关作公益代表提起公益诉讼，这在世界范围内已经是一种普遍现象。在我国，由检察机关作为公益代表提起诉讼虽没有明文规定，但是我国宪法及《检察院组织法》的规定，人民检察院是国家法律监督机关,法律监督权是其基本权力。检察机关进行法律监督的目的是要维护法律秩序免遭破坏，因此，当公共利益受到不法侵害时，无论实施这种侵害的主体是行政机关还是普通公民，在必要时，作为法律监督机关的检察院以提起诉讼的方式履行法律监督职责都是符合其角色特征的。事实上，我国民事诉讼中支持起诉制度、刑事诉讼中由检察机关实现的国家追诉主义，以及《行政诉讼法》第10 条规定的“人民检察院有权对行政诉讼进行法律监督”等内容，都说明检察机关作为原告提起行政公益诉讼，不仅符合我国立法的基本精神，而且切实可行，还体现了诉讼经济的原则。
很多人可能都听说过《美国联邦例法》中的“鱼儿不会说话”这个案例[15]，而于此重提的目的决不仅仅是有感于此案例背后的浓厚人文关怀，而更多的是引发我们的深思：目前如果在我国发生类似的事情我们将如何面对？我们在深深感慨于国外健全的行政公益诉讼制度的同时，是否有一种如坐针毡的感觉、对于建构我国行政公益诉讼制度是否有一种呼之欲出的冲动？！当我们为美国的蜗牛鱼感到庆幸的同时也为中国的蜗牛鱼而悲哀，在国人发出“同鱼不同命”的声声长叹之中，在泪眼朦胧的唏嘘之中，却有着一种坚定的信念在支撑着那些不懈为之奋斗的先驱者们：不久的将来，我们也将建立起完备的公益诉讼制度，我们也将逐渐完善我们的法律体制。那时，我国的蜗牛鱼也将在自己的法律保护之下，自由快乐地生活。
（本文荣获 2010年度浙江省省直律师实务理论研讨会三等奖）
[①] 李静，男，华东师范大学法学学士、杭州大学工商管理研究生，六和律师事务所合伙人，擅长公司证券、收购兼并、投
资、金融保险等法律业务。
[②] 来羽，女，南京大学法学学士、浙江大学法学硕士，六和律师事务所律师助理。
[③] 宋文婧：《中国行政公益诉讼制度刍议》，载《广西政法管理干部学院学报》2003 年第3期。
[④] Black Law Dictionary Wist Publishing Co., 1979,pp.1260-1261.转引自高家伟著：《论行政诉讼原告资格》，载《法商研究》1997年第1期。
[⑤] [英]丹宁：《法律的训诫》，法律出版社，1999年版第125页。
[⑥] 刘永琴：《公益诉讼的程序难局》，载《齐齐哈尔大学学报》（哲学社会科学版），2002年第4期。
[⑦] 莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，徐俊祥等译，法律出版社2000 年版第66－69页。
[⑧] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995 年版，第622－623 页。
[⑨] [美]施瓦茨著：《行政法》，徐炳译，群众出版社1996年版，第420页。
[⑩] [德]平特纳：《德国行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第266－267页。
