摘要:房地产转让过程中房地产管理部门颁发房屋所有权证的行政行为包含了核准交易、权属登记两个行政行为，法院在审查发证行为的合法性时应当同时审查核准交易、权属登记两个行政行为的合法性。同时本文结合案例就法院对发证行为进行司法审查时的事实认定、法律适用等方面予以分析。
关键词:房屋登记  行政争议  案件  透析
基本案情 ：
      1989年原告姚某承租单位自管公房一套， 2004年单位改制前通知原告姚某以市场价购买该住房，姚某要求单位按房改政策购买该自管公房，因原告前妻曾享受房改政策购买公房一套，但面积未达到职工享受房改住房面积控制标准上限，原告姚某提出控制标准内按房改成本价、超出控制标准面积部分按房改市场价购买，而单位以原告姚某已享受一套房改房为由拒绝原告姚某的要求，经多次协商无果后，单位将该住房出售给李某，并协助李某办理房屋转让过户登记手续，李某取得房屋所有权证后提起民事诉讼要求姚某腾退该房，原告姚某遂提起行政诉讼，请求法院撤销房管局颁发的房屋所有权证。
     被告房管局答辩称，第三人李某在办理产权转移登记时提供了房产交易产权登记申请表、房屋转让合同、不动产专用发票、转让双方的身份证明，且房屋转让合同已经转让方主管单位盖章同意，其发证行为事实清楚、证据充分、程序合法，符合《浙江省房屋产权产籍管理条例》和建设部《城市房屋权属登记管理办法》的规定。
     法庭审理过程中，原告姚某认为第三人在房屋转让合同中故意隐瞒房屋租赁的状况，该房屋系单位自管公房，单位未与其解除租赁合同，根据《浙江省城镇公有房屋管理办法》的规定不具备出售的条件，该房屋系划拨土地使用权，转让时未取得人民政府同意转让的批准文件，被告房管局核准交易证据不足；国有房产转让应取得国资部门确认的评估报告，被告房管局未履行核实成交价格的程序，未取得交纳税费的凭证颁发所有权证，违反法定程序；除适用产权登记的法律依据外，还应适用《浙江省城镇公有房屋管理办法》及房屋转让的法律依据，被告房管局适用法律错误。被告房管局认为原告姚某是否是房屋的承租人不属于其审查范围，房产的评估报告由税务部门收取不属于其收件范围，土地性质的审查由土地管理部门审查，不属于其审查范围。第三人认为原告自2000年后一直未交纳租金，出售前单位已与原告多次协商已保护了其优先购买权。
     一审法院审理认为，被告房管局依据第三人申请，依法审查了法律法规所规定的权利人应提交的文件后，经审核产权明晰、来源合法、身份有效、价格合理等必要条件的情况下，向第三人颁发房屋所有权证的行政行为合法。原告以该房屋承租人，该房屋属国有资产为由，认为被告房管局发证的行政行为违反法律规定，没有依据，判决驳回原告姚某的诉讼请求。原告不服一审判决上诉，二审法院审理认为，上诉人姚某与单位存在租赁合同关系，原审第三人李某提交的房屋转让合同就租赁情况一栏没有填写，属申报不实，而上诉人作为承租人自2000年起一直未交纳租金，根据《浙江省城镇公有房屋管理办法》第十二条第三项的规定，出租人有权提前解除租赁合同，同时单位在卖房前亦保障了上诉人的优先购买权，综合上述因素，可以认定被上诉人房管局在办理争议房产交易审核时没有违反《浙江省城镇公有房屋管理办法》的有关规定，被上诉人房管局依法审查了法律法规规定的应提交的文件后，向原审第三人颁发房屋所有权证的行政行为并无不当，二审判决驳回上诉，维持原判。
     笔者结合上述案例，就颁发房屋所有权证行政行为的性质、程序及法院对事实的认定、合法性审查等几个方面阐述自己的观点：
一、 房产转让过程中颁发房屋所有权证行政行为的性质。
    《城市房地产管理法》规定国家对房地产交易实行价格评估制度及成交价格申报制度，《城市房地产管理法》及建设部《城市房地产转让管理规定》均明确规定房地产不得转让的具体情形，并按出让、划拨取得土地使用权方式的不同分别规定了房地产转让的条件及审批权限，其中划拨方式取得土地使用权的房地产转让，应当报有批准权的人民政府批准，房地产管理部门根据法律规定对房地产转让等交易行为实施管理，对于不符合转让条件的房地产交易应当不予核准，对于符合转让条件的房地产交易在核准后依法办理权属转移登记。房地产管理部门向申请人颁发房屋所有权证是以核准房地产交易行为为前提的。“买方如依法取得房屋所有权证，实际上必须经过两个程序：一是办理产权交易手续，二是办理产权过户手续。房地产行政主管部门也存在两个行为：一是核准交易行为，二是办理转移登记行为[1] ”。建设部2000年9月18日颁布的《简化房地产交易与房屋权属登记程序的指导意见》指出，推行房地产交易管理与房屋权属登记一体化，房地产管理部门设立统一对外的办事窗口，实行一个窗口收件，一个窗口发证，涉及房地产交易与房屋权属登记的，当事人只填写一份申请书，申办资料提交齐全后，管理机构内部传递有关资料，不再重复收件；房地产交易与权属管理机构分设的，由房地产交易管理机构负责初审，权属管理机构负责复审，改变原来分散管理、各自封闭的工作方式。上述意见也印证了房产转让颁发房屋所有权证过程中存在核准交易、权属登记的两个行政行为。本案第三人在办理房屋转移登记过程中提交的申请文件名称为“房产交易、产权登记申请表”，也印证房地产转让过程中颁发房屋所有权证行政行为其实包含了核准交易、权属登记两个行政行为。笔者认为法院审查发证行为的合法性时应当同时审查核准交易、权属登记两个行政行为的合法性，一审法院对此未作区别审查，而二审法院从核准交易、权属登记两个方面审查发证行为的合法性，就审查的范围而言是正确的。
二、 房产转让过程中颁发房屋所有权证行政行为的程序。
    《城市房地产转让管理规定》第七条规定：“房地产转让，应当按照下列程序办理：（一）房地产转让当事人签订书面转让合同；（二）房地产转让当事人在房地产转让合同签订后９０日内持房地产权属证书、当事人的合法证明、转让合同等有关文件向房地产所在地的房地产管理部门提出申请，并申报成交价格；（三）房地产管理部门对提供的有关文件进行审查，并在７日内作出是否受理申请的书面答复，７日内未作书面答复的，视为同意受理；（四）房地产管理部门核实申报的成交价格，并根据需要对转让的房地产进行现场查勘和评估（五）房地产转让当事人按照规定缴纳有关税费；（六）房地产管理部门办理房屋权属登记手续，颁发房地产权属证书。” 根据上述规定，房地产管理部门应对提供的有关文件进行审查，并根据审查的情况作出是否受理的答复，受理与否就是交易审核行为的结果，核准交易后核实申报的成交价格，在当事人交纳税费后办理权属登记，颁发房地产权属证书。同时建设部《城市房屋权属登记管理办法》第十条规定“房屋权属登记依以下程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书；本条第（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。”笔者认为，该条规定仅是房地产管理部门办理权属登记的程序，是对房地产转让程序中办理权属登记部分的程序要求，而不是房地产转让过程中颁发房屋所有权证行政行为的全部程序。因此，审核交易、核实成交价格、获取当事人交纳税费的凭证以确认当事人已交纳税费是房地产管理部门办理房屋权属登记前的必经程序，而受理登记申请则根据建设部简化程序推行房地产交易管理与房屋权属登记一体化管理的要求已无需另行申请，将房地产转让程序等同于房屋权属登记程序的观点是错误的。
三、事实认定与行政行为的合法性审查。
    1、按照"先取证，后裁决"的基本行政原则，被诉具体行政行为的合法性只能由作出该具体行政行为时的证据证明。被告应当在法定的举证时限届满以前提供作出被诉行政行为的全部证据，被告未提供或者无正当理由逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案被告房管局在诉讼中未提供有批准权的人民政府同意划拨土地使用权上的房屋转让的文件及当事人已交纳税费的凭证，应当视为被告房管局在作出被诉行政行为时没有相应的证据。而没有这些证据被告房管局核准交易不具有合法性，也不能确认当事人已交纳税费，被告房管局在庭审中认为属于土地管理部门、税务管理部门审查，而不是其收件审查的范围，笔者认为该抗辩理由不符合房产转让过程中对交易进行审核的要求，也违反办理权属登记前确认当事人已交纳税费的程序要求。
    2、转让房产属于单位自管的公有房产，根据《国有资产评估管理办法施行细则》第二十一条的规定，国有房产价值的评估应纳入《国有资产评估管理办法》的管理范围，评估机构的选择、评估价值的确认均应符合国有资产评估的要求，根据《城市房地产转让管理规定》第七条规定的房地产转让程序，被告核实权利人申报的成交价格是办理权属登记前的必经程序，笔者认为被告房管局在核实成交价格时应当要求当事人提供经国有资产管理部门确认的评估价格，以核实成交价格是否高于评估价格，被告房管局抗辩核实成交价格属于税务部门的职责而不属于其审查范围不符合法律规定。
    3、原告认为本案第三人在申请办理房屋产权转移登记中故意隐瞒房屋租赁的事实，在诉讼中提供存在房屋租赁的相关证据，法院审理后认定原告系房屋的承租人，原告与房屋原所有权人之间存在公房租赁合同关系，第三人在办理权属转移登记过程中隐瞒房屋租赁的事实属于申报不实，但经庭审调查认定了原告超过六个月未交纳租金的事实，笔者认为法院查明的原告超过六个月未交纳租金的事实不能成为被告行政行为合法的依据。原告超过六个月未交纳租金，根据《浙江省城镇公有房屋管理办法》的规定原房屋所有权人有权解除租赁合同，但有权解除租赁合同并不必然行使了租赁合同的解除权，超过六个月未交纳租金的事实不能等同于租赁合同已经解除的事实，二审法院也回避对租赁合同是否解除的事实认定。根据《行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条的规定，原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据不能作为认定被诉行政行为合法的依据，本案被告在行政程序中并未将原告超过六个月未交纳租金的事实作为行政行为的依据，因此该事实不能作为认定被诉行政行为合法的依据。
    4、审查行政行为合法性的法律适用。我国对公有房屋、私有房屋实行不同的管理制度，曾分别制定《城市公有房屋管理规定》、《城市私有房屋管理条例》，对公有房屋、私有房屋的买卖、租赁均实行不同的法律规定，实行住房制度改革后租赁公有房屋的职工还有权按房改政策购买。浙江省人民政府1990年5月18日颁布的规章《浙江省城镇公有房屋管理办法》第16条规定公有房屋的出售应具备的条件，其中出售已出租的公有房屋，须提前三个月通知承租人，并将其妥善安置，同时解除原租赁合同，按此规定，未解除租赁合同的公有房屋不具备出售的条件，而对私有房屋的买卖没有妥善安置及解除租赁合同的要求，反而应遵循“买卖不破租赁”的规定。建设部《城市房地产转让管理规定》在适用范围上没有作出特别的规定。笔者认为，按照特别法优于普通法的原则，本案应当选择参照《浙江省城镇公有房屋管理办法》及公房出售的规定审查行政行为的合法性。
    注释：
[1] 祝铭山主编：《房产行政诉讼》，中国法制出版社2004年版，第1-38页。