对断水断电制度之思考
林超[1]
摘要：由于各方利益的不同，中央和国家立法机关对于断水断电制度是否设立存在不同的态度。根据断水断电所针对的对象不同，可以对断水断电制度进行分类，再进行利益衡量，然后会呈现出断水断电在一定情形下还是具有可行性。因此笔者主张不能对断水断电在法律层面上采取全盘的否定，而应在法律层面采取肯定的态度，但涉及人权性的权益涉及其中时，只有法律具有设定权；对于其它断水断电的具体制度则由各行政部门以法规的形式出台。
关键词：断水断电、行政强制
断水断电这一行政强制执行方法越来越多地被运用到行政机关自行执行案件中，例如对于那些屡教不改的污染企业，对于严重违反工商消防等条例且拒不进行整改的单位，对于那些违规建筑等。由于断水断电这一执行方法能够有效地迫使被执行单位履行义务，从而受到行政机关的青睐。但众所周知，断水断电是对自然人或法人的权利进行实力强制，因此它极易滋长行政机关的专横武断，那么我国对于断水断电这一行政强制之行方法又是如何规定的呢？
一、 断水断电等行政强制执行方法之“准予”与“禁止”间的徘徊
通过比较分析，发现其实我国各中央和地方立法机关对断水断电的态度上存在一种理解的偏差。从法律规范的层面中我们可以对此有所了解。《中华人民共和国行政强制法》（草案）第四十四条也规定：“行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务。”然而在地方立法中，以浙江省为例：《浙江省水污染防治条例》第五十一条排污单位拒不履行县级以上人民政府或者环境保护主管部门作出的责令停产、停业、关闭或者停产整顿决定，继续违法生产的，县级以上人民政府可以作出停止或者限制向排污单位供水、供电的决定。尽管以上有些法条还处于草案阶段，但基本上能够反映中央和地方立法机关对于断水断电的态度上的不一致。
笔者认为造成这种不一致现象的原因主要有：1、首先是我们国家并没有在法律层面上对断水断电这一制度进行明确的规定，使得地方立法机关在立法时并没有上位法的约束，从而造成地方立法的混乱及不一致。2、地方与中央利益的向背。如今这个社会，我们一刻也离不开电和水，对于地方行政部门来说，断水断电这一行政强制措施能够在很大程度上帮助其所作出的行政决定能够很快地得到实施。地方的立法机关比较容易受到行政部门的影响，因此地方性法规的草案自然会在一定程度上反映当地行政机关的需要。而对于中央立法机关来说，断水断电作为行政强制执行方法是其暂时无法接受的，因为它对公民权利的侵犯已经超过了立法机关所能容忍的底线。其实行政强制执行法是为了能够在行政权力与公民权利之间寻求一个最佳的平衡点，而在断水断电这一问题上，立法机关更加倾向于保护公民的基本生活保障权利。
很显然，由于国家各立法机关对此态度的不一致，是各自在立法中的利益衡量的结果，那么他们经过利益选择所作出的规范表达是否正当，是否合理呢？
二、断水断电之正当性探讨
古今中外思想家、法学家提出过各种各样的法所促进的价值，但归纳起来，主要是正义和利益两大类价值。[2]李林教授将这一理论运用到立法的价值分析中，提出立法价值由正义和利益组成，并进而指出正义是立法的内在价值目标，决定着立法的本质属性，而利益则是立法的外在价值目标。[3]笔者认为利益是法律所要保护的对象，而正义才是立法所要实现的目的。国家立法的终极目的莫过于实现正义，都是在正义的框架下进行立法，进行价值选择的取舍和判断，最终达到利益的平衡。那么在正义之下，我们对于断水断电这一制度又该如何进行利益上的衡量呢？
（一）公法与私法利益之衡量余地
断水断电这一行政强制执行方法是否直接涉及到的就是公法利益和私法利益，那么这二者是否具有衡量的余地呢？在传统社会利益结构呈现纵向结构，利益结构具有明显的同质性和整体性，利益分化和冲突并不明显，利益之间序位固定而明确，处于上阶位的利益永远优于下阶位的利益而得到优先满足。而现代社会的发展进程是一个由纵向整体利益结构向平向多样性利益结构变迁的过程。多元利益共存于同一场域，多元利益都可以找到各自的正当性基础，利益格局呈现平向结构。[4]个体利益之间、个体利益与公共利益之间呈现相互竞争的态势，各种利益之间不存在一个绝对的顺位，何种利益优先不存在绝对的顺位，都必须通过正当的利益衡量过程获得，断水断电制度所涉及之公法与私法利益也不例外。
（二）断水断电制度之利益分类衡量
断水断电应当根据其对象的不同分为对法人的断水断电和对自然人的断水断电，由于其对象的不同，其在法益衡量上也存在着不同。当断水断电的所针对的是法人时，我们会面临两种法律意义上的利益：一种是“秩序”利益，国家机关为了能够更有效的使其所作出的行政决定得到履行，从而维护经济秩序的问题，需要断水断电这一行政强制执行方法。这一利益是行政部门所代表的不特定多数人的利益。另一种是“契约”利益，即私法上通过意思自治而获得双方互相履行义务的利益，之所以会涉及该利益，是因为行政机关断水断电的行政决定会直接导致水电公司不履行与相对人之间的合同义务。这一利益仅仅代表的是水电厂与行政相对人之间的利益。对于二者我们该如何衡量呢？
我国社会基本价值观念中，一般均认为不特定多数人的利益优于特定人的利益。因此当断水断电的所针对的是法人时，笔者认为应当将断水断电这一行政强制执行方法赋予行政机关。
当断水断电所针对的是自然人时，我们则会面临三种法律意义上的价值利益：一边是前面我们所说的公法上的“秩序”利益，而另一边则不仅包括了私法上的契约利益，同时还包括人权上的利益，因为断水断电会直接损害到公民的生存权和发展权。那么对于这三种利益又该如何衡量呢？
当涉及到人权性利益时，我们可以看到局势发生了逆转，人权性利益无论在社会基本价值观念还是在社会舆论上都要优先于秩序利益，因此，当出现断水断电所针对的是自然人时，我们不应当将断水断电这一行政强制执行方法赋予行政机关。
以上的分析是建立在没有其他利益介入的情况之下，因为在不同的场合，所体现的利益关系又会有所不同，比如在治理污染企业中，污染会产生公害，公共环境利益又会牵扯进来，此时我们有得对其进行分析和衡量，最终确定是否要立法赋予行政机关断水断电之行政强制执行权。
三、 断水断电制度规范
应当说断水断电这一强制执行方法所涉及到的利益有很多，在不同的个案中又会牵扯入的利益更是繁杂，因此笔者认为我们不能简单或者彻底否定断水断电制度，如行政强制法草案第四十四条中的规定，也不能对断水断电制度给予绝对的肯定，我们必须要考虑到在不同的个案，不同的场合中的利益，进行利益上的衡量。笔者认为应当注意以下三个问题：
1、对现有法律进行细致的分析。由于我国还未制定《行政强制法》，有关行政强制执行的规定散见于各类法规范中。因此断水断电行政强制执行权只能从上位法中去寻找根据，在我国现有的法律中，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>的若干问题的解释》第八十七条规定：法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。这说明只有法律和法规能够对断水断电这一行政强制执行权进行规定。
2、应当平衡各种利益。行政强制法这么多年之所以没有出台，很大一部分原因就是各个利益集团之间未能达成一致，其实行政强制法集中体现了公权与私权、行政权与司法权的关系，其制定难度就是在行政权力与公民权利之间寻求最佳的平衡点。因此断水断电制度之设计如上所述同样涉及到多方的利益，同样需要寻找一个最佳的平衡点。
3、断水断电规范之表达。从以上的利益衡量过程中，我们知道断水断电制度的设立具有其正当性，特别在现行某些领域行政机关强制执行能力“软弱”，使得一些违法企业能够逍遥法外。因此我们必须在法律层面赋予国家行政机关具有断水断电之行政强制执行权，但同时应当将涉及到人权性质的利益断水断电的设立权保留在法律层面，只有法律能够对侵犯人权性利益的断水断电制度进行设立，这也符合我国对人权保障的理念。在法规层面，国务院和地方性立法机关能够根据实际的情况，对断水断电制度进行设立，例如《浙江省水污染防治条例》就是一个很好的例子。由于地方立法机关它们了解情况，能够进行利益上的充分衡量，即使我们不相信行政机关，但此时“效率”价值优先。
4、程序和救济应当同时设立。断水断电制度是公法利益和私法利益间的衡平的结果，当需要设立断水断电制度时必然要对私法利益进行某种程度上的侵害，因此必须在程序上给予充分的保障，设立完整而透明的程序，这样才能防止国家机关恣意滥用行政强制执行权。同时还得给予当事人救济权利，以《浙江省水污染防治条例》为例，它规定行政机关对违法企业进行停水停电时必须作出决定，这说明该行为是可以诉，从而使得当事人能够在被侵犯时获得救济。
综上，笔者认为，断水断电制度不应当在法律层面一味地否定，当视情况而定。一方面，依照行为针对的对象，适当地放宽地方立法机构对此的立法权，在一定范围内如污染企业、违章建筑等，赋予断水断电等强制措施；另外一方面，要充分考虑到人权问题，如果该行为针对的不特定人群利益，或者严重侵犯了人权，则应当慎重处置，严格控制立法权，应当将该等的权力控制在上位法的层面。
